L’assurance Inondation au Canada

L’assurance Inondation au Canada

mars 2016 | Par Indrani Nadarajah

RÉSUMÉ : En raison du réchauffement climatique, les inondations sont de plus en plus importantes partout dans le monde. Elles constituent le type de catastrophe naturelle le plus fréquent au Canada. De nombreux pays industrialisés ont mis sur pied des programmes d’assurance habitation contre les inondations qui sont administrés soit par des organismes d’État, soit par des sociétés d’assurance, ou les deux. Pourtant, jusqu’à tout récemment, le Canada était l’unique pays du G8 où il était impossible de souscrire une assurance habitation couvrant les dommages causés par les eaux de surface. Cela est attribuable à de nombreux facteurs, dont le plus important est l’absence de cartes des zones inondables adéquates à la disposition des assureurs. Cette situation est en train de changer, grâce à des initiatives de l’industrie visant la création d’une cartographie complète des zones inondables. Certains assureurs ont également commencé à offrir une protection contre les dommages occasionnés par les eaux de surface.

Les dommages causés par les inondations et leur coût pour les contribuables canadiens sont devenus un problème politique épineux à la suite des inondations ayant touché le sud de l’Alberta en 2013. On estime que cette inondation aura coûté plus de 2,25 milliards de dollars aux assureurs, et ce même si la plupart des dommages occasionnés aux habitations n’étaient pas couverts. En 2011, les inondations au Manitoba et au Québec avaient coûté respectivement 1,1 milliard de dollars et 78 millions de dollars. L’inondation de Toronto, en 2013, représente quant à elle la catastrophe naturelle la plus coûteuse de l’histoire de la province, ayant coûté environ 805 millions de dollars aux contribuables.

Les pressions sur les finances publiques sont également en hausse. Le 25 février 2016, le directeur parlementaire du budget a présenté un rapport (pdf) selon lequel les tempêtes, les ouragans et les inondations coûteront au programme fédéral d’aide financière en cas de catastrophe 902 millions de dollars par année, au cours des cinq prochaines années, ce qui dépasse de loin l’aide versée par le passé.

Le personnel de Jean Denis Fréchette a calculé que le programme fédéral des Accords d’aide financière en cas de catastrophe (AAFCC) pouvait s’attendre à débourser, par année, 229 millions de dollars pour les dommages occasionnés par les tempêtes, et 673 millions de dollars pour ceux imputables aux inondations.

Le rapport soutient également que les changements climatiques pourraient avoir une incidence sur l’intensité des inondations dans les Prairies et que « le réchauffement de l’Arctique entraînerait la persistance de systèmes météorologiques aux latitudes moyennes, combinée à des événements naturels extrêmes. »

La garantie relative à l’eau

À l’heure actuelle, les polices d’assurance habitation émises au Canada offrent généralement certaines garanties à l’égard des dommages occasionnés par l’eau :

- La rupture d’une conduite d’eau principale, le débordement ou la fuite d’une installation telle qu’un réservoir d’eau chaude ou une machine à laver sont couverts aux termes de la police du propriétaire occupant.
- La pénétration de l’eau dans une habitation résultant d’un refoulement d’égouts est couverte aux termes d’un avenant facultatif.
- Certains assureurs ont commencé à couvrir l’infiltration des eaux de surface attribuable au débordement des systèmes d’évacuation provoqué par de fortes pluies ou par la fonte des neiges.
- Aucun produit d’assurance habitation au Canada ne couvre l’inondation résultant du débordement d’une rivière, d’un lac, d’un ruisseau ou de toute masse d’eau. 

Les dommages occasionnés par les eaux de surface

Jusqu’en 2015, les Canadiens qui subissaient des dommages à la suite d’une inondation devaient compter sur les programmes d’aide financière en cas de catastrophe mis sur pied par le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires. Malgré cette aide financière gouvernementale, les sinistrés étaient tout de même contraints de débourser des dizaines de milliers de dollars de leurs propres poches.

L’an dernier, Aviva a été le premier assureur au Canada à offrir une protection contre les dommages occasionnés par les eaux de surface. L’expression « eaux de surface » est employée pour désigner les inondations d’eau douce provenant du débordement des lacs et des rivières ou de l’accumulation soudaine provoquée par de fortes pluies, alors que le terme « inondation » fait référence aux inondations côtières d’eau salée, telles que celles provoquées par les tsunamis et les marées. Barry Owen, spécialiste responsable du développement de la protection contre les eaux de surface chez Aviva, souligne que « le risque d’inondation n’est pas couvert aux termes de ce produit ».

« La réponse de nos clients s’est révélée extrêmement positive », ajoute M. Owen. « Nos courtiers apprécient le fait que ce produit soit simple en ce qui a trait à la garantie et à l’admissibilité, et qu’il soit accessible et abordable pour la grande majorité des clients ayant souscrit une assurance auprès d’Aviva partout au pays. »

Ce produit lancé en juin 2015 est actuellement disponible dans toutes les provinces à l’exception du Québec. Aviva a toutefois confirmé qu’il serait offert dans cette province dès le début du printemps 2016.

Co operators a également commencé à offrir une protection contre les dommages occasionnés par les eaux de surface (lancé en Alberta en mai dernier), tout comme RSA Canada.
« Ces avancées sont positives et importantes, mais beaucoup reste à faire », affirme Glenn McGillivray, directeur général de l’Institut de prévention des sinistres catastrophiques (IPSC). « L’enjeu le plus pressant demeure l’accessibilité, mais il ne s’agit que d’une question de temps avant que cette protection devienne plus accessible. Quand les choses vont se mettre à bouger, les sociétés de plus grande envergure se mettront probablement de la partie, surtout si elles souhaitent devenir plus concurrentielles. »

L’histoire de la cartographie des zones inondables

Le manque de données fiables sur les inondations pose un problème majeur à l’industrie de l’assurance. À l’heure actuelle, la cartographie ne couvre que 28 000 kilomètres de rivières et de ruisseaux au Canada. Par ailleurs, près de 50 % des cartes existantes ont été établies avant 1996, sous la supervision du défunt Programme de réduction des dommages causés par les inondations (PRDI).

Le PRDI a été mis sur pied, à l’initiative d’Environnement Canada, en collaboration avec les gouvernements des provinces et des territoires. Lancé dans les années 1970, il a été aboli en 1996. Ce programme était essentiel pour permettre aux gouvernements fédéral et provinciaux de s’entendre en ce qui a trait à la cartographie des zones inondables, la protection contre les inondations, la réduction des risques et les mesures d’aide en cas de catastrophe.

Malheureusement, le gouvernement fédéral a abandonné son rôle de chef de file en matière de cartographie des zones inondables lorsque le PRDI a été aboli il y a près de 20 ans.

Les lacunes des cartes existantes

D’après le document de travail intitulé Rendre les inondations assurables pour les propriétaires canadiens, préparé conjointement par l’IPSC et Swiss Re en 2010, pour offrir des garanties d’assurance inondation abordables, les assureurs doivent disposer des renseignements suivants :

1. L’emplacement des zones inondables
2. La fréquence des inondations
3. L’ampleur des dommages qui pourraient en résulter

Le Canada ne dispose pas encore de normes nationales en matière de cartographie des zones inondables. De plus, les zones inondables en milieu urbain ne sont généralement pas définies, principalement du fait que les inondations y sont habituellement transitoires. Enfin, les risques ne sont généralement pas quantifiés pour les zones reconnues comme étant inondables.

Selon les experts, les cartes des zones inondables existantes seraient en réalité des « cartes de risques ». Elles sont utiles pour la planification efficace de l’aménagement du territoire, mais ne fournissent pas les renseignements nécessaires à l’analyse du risque. Par exemple, les cartes de risques ne fournissent pas de renseignements sur le risque réel de subir des dommages en raison d’une inondation, notamment les lieux où les dommages sont susceptibles de se produire, la fréquence éventuelle des inondations et le coût financier de ces dommages.

Par ailleurs, les cartes des zones inondables au Canada utilisent différentes périodes de récurrence selon la province, l’emplacement ou le territoire. Par exemple, l’Alberta applique une période de récurrence de 100 ans, la Colombie Britannique, une période de 250 ans, et l’Ontario applique plusieurs périodes de récurrence dans différentes parties de la province.

Afin de favoriser des discussions plus éclairées à propos de la cartographie des zones inondables, le Bureau d’assurance du Canada a lancé une initiative à la fin de l’année dernière, visant la création de nouvelles cartes des inondations pluviales et fluviales au Canada. Les nouveaux modèles produits par le partenaire de LexisNexis, JBA Risk Management, « optimalisent l’utilisation des ensembles de données locales sur les rivières, les précipitations et la fonte des neiges et les modèles numériques de terrain à haute résolution, permettant une mise à jour en profondeur des estimations du débit fluvial et des précipitations, en fonction d’une étude hydrologique beaucoup plus détaillée modélisant explicitement la fonte des neiges. »

Le BAC souhaite « poursuivre le dialogue avec le gouvernement fédéral en vue d’adopter un programme national d’assurance contre les inondations. Nous souhaitons vivement discuter de la possibilité de regrouper les propriétés qui sont difficiles à assurer du fait qu’elles présentent des risques très élevés. Avant que nous ne commencions l’élaboration des cartes, il n’existait aucune initiative de cartographie des zones inondables à l’échelle nationale », a indiqué Chris Rol, conseiller principal en matière de politique au Bureau d’assurance du Canada.

Les données préliminaires ont révélé qu’environ 1,8 million de foyers présentaient un « risque élevé » de subir une inondation. M. Rol a mentionné que les données globales se rapprochaient des résultats auxquels le BAC s’attendait.

Les critères de l’assurabilité des inondations

Selon un rapport réalisé à la demande de Co operators par Jason Thistlewaite et Blair Feltmate, de l’Université de Waterloo, la viabilité de l’assurance inondation est déterminée par quatre critères :

1. Selon le premier critère, un assureur doit être capable d’évaluer avec précision le coût du risque d’inondation et les pertes qui en découleraient.
2. Le deuxième critère est que les primes doivent être établies de façon à rester abordables tout en compensant l’assureur pour ses coûts.
3. Le troisième critère exige que les primes soient suffisantes pour procurer un profit modeste afin de rémunérer les assureurs pour le risque supplémentaire pris en charge.
4. Le quatrième critère exige que les primes encouragent les assurés à prendre des mesures d’atténuation du risque. Les assureurs ont exprimé leur inquiétude en ce qui a trait au risque moral, si les assurés renoncent à faire des investissements d’atténuation des risques en sachant qu’ils sont couverts en cas de dommages.

L’exigence relative à la rentabilité ne coïncide pas toujours avec le caractère abordable de l’assurance pour la plupart des clients les plus vulnérables, surtout en raison du fait que les inondations ont tendance à frapper systématiquement les mêmes zones. Cette concentration du risque entraîne une antisélection, puisque seules les populations les plus à risque choisissent de souscrire une assurance. Ainsi, les inondations touchent une communauté à risque trop peu nombreuse pour générer une assiette de prime suffisante pour couvrir les catastrophes de grande envergure.

Certains observateurs ont proposé de surmonter ce phénomène d’antisélection en intégrant l’assurance inondation à des polices d’assurance du propriétaire occupant couvrant d’autres risques, tels que l’incendie et le vol. Malgré cette mesure, il pourrait tout de même s’avérer nécessaire d’exclure du programme les habitations à « très haut risque », pour que les primes demeurent abordables.

C’est pourquoi les politiques gouvernementales, et non l’assurance, constituent peut être la solution optimale pour gérer les risques de dommages causés par les inondations, en ce qui a trait aux habitations à risque élevé.

Un manque de coordination aux échelons supérieurs

Mis à part le manque de données sur les inondations, lequel est en voie d’être corrigé, M. McGillivray, de l’IPSC, montre du doigt la profusion de ministères, d’organismes, de services, d’instances et de conseils responsables de la gestion des inondations dans de nombreuses provinces.

Le manque de coordination entre les personnes responsables des inondations fluviales, de la gestion municipale des eaux pluviales et de la surveillance des eaux souterraines sur de nombreux territoires canadiens complique davantage la situation. « Il n’y a pas une seule personne ou un seul organisme ou service qui soit responsable de la question des inondations », rapporte M. McGillivray.

Prenant l’Ontario pour exemple, il indique que selon le lieu et le type d’événement (par exemple, une inondation fluviale ou riveraine par rapport à une inondation pluviale ou urbaine) les inondations en Ontario sont gérées par 36 différentes instances, Conservation Ontario agissant à titre d’organisation cadre. À cela s’ajoute le ministère provincial des Ressources naturelles ainsi qu’un total de 444 municipalités à palier supérieur, à palier inférieur ou à deux paliers. Malheureusement, une telle confusion existe également dans le reste du Canada.

« L’abolition du PRDI a presque mis un terme aux discussions et aux efforts de coordination liés à la gestion des inondations entre le fédéral et les provinces », affirme M. McGillivray. Aujourd’hui, la majeure partie des échanges porte sur les demandes d’aide financière liées aux sinistres catastrophiques et le versement de cette aide par le gouvernement fédéral aux provinces, en vertu des Accords d’aide financière en cas de catastrophe.

L’état des infrastructures municipales

L’état actuel des infrastructures municipales canadiennes contribuerait également de façon importante à l’augmentation du nombre de demandes d’indemnité relatives aux dommages causés par l’eau.

Notamment, une étude réalisée en 2008 par l’IPSC rapporte que l’inondation en milieu urbain ayant touché la région du Grand Toronto, en août 2005, aurait causé d’importants dommages attribuables aux eaux de surface et aux refoulements d’égouts. La société Royal and Sun Alliance a indiqué que les demandes d’indemnité s’étaient élevées à 30 000 $ en moyenne, contre 15 000 $ pour l’inondation ayant touché Peterborough l’année précédente. En ce qui a trait au refoulement d’égouts, la demande d’indemnité moyenne s’élevait à 19 000 $, alors que la moyenne habituelle se situe entre 3000 $ et 5000 $.

Le tout premier bulletin de rendement des infrastructures municipales (pdf) au Canada a été publié en 2012. Ce bulletin avait pour but d’évaluer l’état des infrastructures et la gestion des infrastructures au Canada, en 2009-2010, au moyen d’une enquête menée auprès de 123 municipalités canadiennes. Dans l’ensemble, le bulletin révélait que 30 % des infrastructures municipales au Canada se trouvaient dans un état « passable » ou « très mauvais ». À l’échelle nationale, la valeur de remplacement des actifs entrant dans ces deux catégories s’élevait à 171,8 milliards de dollars. Selon le rapport, les systèmes d’eau de certaines régions du pays étaient incapables de composer avec l’augmentation des précipitations.

Le plus récent bulletin de rendement des infrastructures canadiennes, publié en janvier 2016, se fonde sur une enquête détaillée de différentes municipalités au pays et ne dresse pas un portrait radicalement différent de la situation.

Le rapport indique qu’environ 12 % des infrastructures municipales sont en mauvais ou très mauvais état, et que la valeur de remplacement de ces actifs s’élèverait à 141 milliards de dollars.

L’enquête menée par la Fédération canadienne des municipalités démontre que les routes et les trottoirs, les conduites d’eau potable, les infrastructures d’eaux pluviales, les installations de sport et de loisir ainsi que les ponts sont actuellement les infrastructures les plus sous financées.

Le vieillissement des infrastructures pose un réel problème. Dans l’étude intitulée Urban Flooding in Canada (L’inondation en milieu urbain au Canada), publiée en février 2013, Dan Sandink de l’IPSC écrit que « dans les lotissements plus anciens, les infrastructures peuvent avoir été conçues selon des normes moins rigoureuses (par exemple, une résistance aux événements pluvieux à récurrence de deux ans). »

Selon Glenn McGillivray, « les gens croient que les municipalités ne font rien, alors qu’en réalité elles travaillent d’arrache pied à corriger la situation. » Dans les faits, les municipalités sont actuellement en mode rattrapage.

Les initiatives fédérales

Le gouvernement fédéral précédent a créé le Fonds Chantiers Canada d’une valeur de 33 milliards de dollars, dont le plan de financement sur sept ans s’étendait de 2007 à 2014. Des projets d’envergure ont été entrepris en vue de remédier aux enjeux liés aux inondations. Le feu vert a été donné pour le remplacement de deux ponts au Manitoba, dans le cadre du projet d’expansion du canal de dérivation de la Rivière Rouge, lequel peut désormais résister aux inondations à récurrence de 500 ans, alors qu’il ne pouvait auparavant résister qu’aux inondations à récurrence de 100 ans. « Lorsqu’ils seront achevés, les ouvrages protégeront plus de 450 000 Manitobains, plus de 140 000 résidences et plus de 8000 entreprises. Ils épargneront à la province plus de 12 milliards de dollars de dommages, en cas d’inondation majeure », pouvait on lire dans un communiqué diffusé par Infrastructure Canada.

Dans le budget fédéral de 2014, le gouvernement a affecté 200 millions de dollars sur cinq ans à l’établissement du Programme national d’atténuation des catastrophes (PNAC). Les principaux objectifs du PNAC ont trait aux inondations. Le programme a pour objet de centrer les investissements sur la réduction des risques d’inondations importantes et récurrentes et sur les coûts associés, et de faire avancer les travaux destinés à faciliter l’instauration d’une assurance résidentielle privée contre les inondations.

L’éducation des consommateurs : une priorité

Une étude commandée en 2013 par Co Operators révélait que 70 % des propriétaires d’habitation canadiens se croyaient entièrement couverts contre le risque d’inondation aux termes de leur police d’assurance. Il n’est donc pas surprenant que l’industrie accorde le plus grand sérieux à sa mission d’éducation des consommateurs.

Selon une étude réalisée auprès des clients et des courtiers de la société Aviva, même si de nombreux clients sont plus au fait des risques liés aux eaux de surface en raison de l’importance médiatique qui leur a été accordée, certains croient toujours que ces risques sont couverts aux termes de leur police du propriétaire occupant. C’est pourquoi l’éducation des clients constitue un élément essentiel de la stratégie de commercialisation et de communication d’Aviva, en ce qui a trait à l’assurance contre les eaux de surface.

« L’éducation des clients est une responsabilité partagée. Une plus grande collaboration est nécessaire de la part de l’industrie et de tous les paliers de gouvernement », affirme M. Owen, de la société Aviva.

Les assurés confondent parfois les eaux de surface et les refoulements d’égouts. Carolyn Andreacchi, directrice production en assurance des particuliers chez RSA Canada, affirmait dans un article que « même si les clients sont de plus en plus conscients des risques que pose le climat pour notre bien être personnel et financier, nous reconnaissons, en tant que professionnels de l’industrie, la difficulté qu’ont les consommateurs à distinguer les risques d’inondations éventuels des refoulements d’égouts ». Le site Web RSA Climate Smart fournit des conseils aux courtiers et aux clients visant à réduire l’ampleur des dommages occasionnés aux biens.

Selon le dernier sondage réalisé (auprès de 1 500 personnes) par le cabinet de courtage Square One, basé à Vancouver, 65 % des Canadiens croient toujours à tort que le risque d’inondation est couvert aux termes de l’assurance habitation. Cette croyance est plus communément admise au Manitoba et au Québec, où 69 % des personnes sondées s’estimaient protégées contre les inondations. Les répondants de la Saskatchewan étaient les mieux renseignés, 52 % d’entre eux croyant être couverts.

Le cabinet Square One a lancé un site Web qui vise à expliquer l’assurance habitation contre les inondations ainsi que la différence entre les eaux de surface, les refoulements d’égouts et les dommages causés par l’eau. Il est possible de visiter ce site Web à l’adresse suivante : www.getfloodinsurance.ca.

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