L’adaptation de l’industrie de l’assurance à la nature changeante du terrorisme

Février 2017    |    Par Ingrid Sapona

Au fil des ans, le terrorisme a pris différentes formes. Dans les années 90 et au début des années 2000, la plupart des attaques terroristes qui défrayaient la manchette de la presse internationale étaient perpétrées par des groupes organisés et reconnus, notamment al-Qaïda et le Hezbollah. Les attaques du 11 septembre 2001, aux États-Unis, sont un exemple de ce type de terrorisme. Au cours des dernières années, en revanche, les attaques terroristes ont surtout été le fait de loups solitaires ou de petits groupes d’assaillants, comme ce fut le cas lors de l’attentat à la bombe du marathon de Boston et de l’attaque du Parlement canadien, à Ottawa, en octobre 2014. Les attentats de ce genre ne sont habituellement pas organisés ou dirigés par une organisation terroriste en particulier. On considère plutôt que ce sont les idées et les principes véhiculés par certains groupes qui les ont « inspirés ». Souvent, les terroristes solitaires qui sont les auteurs de ces attaques se sont radicalisés eux-mêmes, c’est-à-dire qu’ils ont été attirés par les documents et les vidéos publiés par des organisations terroristes connues.

Les méthodes employées par les terroristes et les cibles de leurs attaques ont aussi changé. Les organisations terroristes qui perpétraient des attentats similaires à ceux du 11 septembre avaient recours à des bombes et s’attaquaient à des cibles de grande valeur ou fortement symboliques. Depuis, comme le souligne la société Aon, ce sont les attaques armées qui ont supplanté les attentats à la bombe en Europe. De 2010 à 2015, la plupart des actes terroristes commis dans les pays occidentaux ont été des attentats à la bombe. Or, depuis le début de 2015, on note que 52 % des attentats menés dans les pays occidentaux sont des attaques armées et que la proportion d’attentats à la bombe a chuté à 30 %. Lorsque les terroristes utilisent des bombes pour mettre à exécution leurs plans (comme ce fut le cas le 22 mars 2016 lors des attaques à l’aéroport et dans le métro de Bruxelles), celles-ci sont souvent plus petites, rendant ainsi plus difficile leur détection au moyen du traçage des matériaux servant à leur fabrication. On remarque aussi une hausse du nombre d’attaques menées simultanément (comme à Bruxelles, en mars 2016), ainsi que de l’utilisation du ciblage séquentiel et d’attaques-suicides jumelées à l’intervention de tireurs actifs.

Plus récemment, les terroristes ont axé leurs attaques sur des cibles civiles plutôt que sur des cibles représentant l’État. Selon la société Aon, les terroristes « semblent surtout viser la population civile en général plutôt que les États, et chercher à infliger de plus lourdes pertes ». En fait, « les sites choisis pour perpétrer les pires attaques en 2015 ont été des endroits où se rassemblent les civils : transports collectifs, bars, restaurants, lieux de divertissement, hôtels et stations touristiques ». Le Risk Advisory Group, qui collabore avec la société Aon depuis 2007 en vue de produire une carte annuelle du terrorisme et de la violence politique, indique qu’au cours des trois premiers trimestres de 2016, son personnel a recensé 502 attaques visant des rassemblements publics.

La portée géographique du terrorisme évolue également. Le Moyen-Orient est encore la région la plus touchée par le terrorisme, ayant subi 40 % plus d’attaques que la région la plus touchée de l’Asie du Sud. Toutefois, selon la société Aon, bien que le nombre d’actes terroristes ait diminué dans les pays occidentaux, l’année 2015 a été la plus meurtrière en Europe sur le plan du terrorisme depuis près d’une décennie. Aon indique que l’État islamique est la principale organisation ayant contribué à la propagation d’un climat d’instabilité dans le monde et que ce climat s’étend bien au-delà du territoire contrôlé par le groupe en Syrie, en Iraq et en Libye. Aon mentionne aussi que « le groupe ou ses partisans ont organisé des attaques entraînant des pertes de vie massives aux États-Unis, en France, en Belgique et en Russie au cours de la dernière année ».

L’assurance contre le terrorisme

Le glissement observé au chapitre des cibles touchées par les activités terroristes, c’est-à-dire des attaques dirigées contre la population civile au lieu de cibles représentant des intérêts militaires, policiers ou gouvernementaux, augmente la possibilité que des attaques soient aussi dirigées contre des entreprises. En effet, certains secteurs économiques ont été particulièrement ciblés, y compris les transports, le commerce de détail, les industries d’extraction, les infrastructures essentielles et le secteur financier. Les actes terroristes dirigés contre la population civile entraînent des dommages directs relativement minimes aux biens, mais les pertes de vie et la souffrance qu’ils provoquent ont un coût élevé. De même, de telles attaques peuvent se traduire par des coûts indirects pour les entreprises en provoquant l’interruption de leurs activités.

Le terrorisme est habituellement exclu des polices d’assurance de la responsabilité civile standards (p. ex., les polices d’assurance de la responsabilité civile des entreprises). Compte tenu de l’évolution du terrorisme et de la possibilité accrue d’attaques terroristes contre des cibles civiles, les entreprises et les organisations devraient étudier les risques auxquels elles sont exposées et mettre en place des mesures d’atténuation de ces risques. L’assurance contre le terrorisme est évidemment l’un des outils que le marché offre pour transférer ce type de risque, mais, en réalité, le taux de souscription de l’assurance contre le terrorisme est assez faible au Canada, affirme James Gregory, directeur régional du Service de gestion des crises d’Aon Risk Solutions, à Toronto. Bien qu’il n’ait pas fourni de statistiques détaillées à propos du taux général de souscription au Canada, M. Gregory indique que certaines entreprises canadiennes sont réellement préoccupées par les risques liés aux actes terroristes. « En fait, pour autant que l’on sache, la plus grande concentration d’assurance contre le terrorisme dans le monde se situe au centre-ville de Toronto », affirme M. Gregory. Lorsqu’on lui demande pour quelle raison il en est ainsi, James Gregory évoque le coût relativement faible de l’assurance contre le terrorisme qui, par voie de conséquence, amène un taux de souscription élevé parmi les entreprises et les organismes établis au centre-ville de Toronto.

Les renseignements sur les taux de souscription en assurance contre le terrorisme qui ont été publiés par la société Marsh démontrent que ces taux varient beaucoup en fonction de l’industrie et de la région. À titre indicatif, Marsh fait état qu’aux États-Unis, en 2015, les entreprises médiatiques ont souscrit des garanties d’assurance contre les dommages matériels dus au terrorisme en plus grand nombre que tout autre secteur d’activité. Le taux de souscription des entreprises médiatiques se situait à 79 %. Les autres taux de souscription les plus élevés enregistrés aux États-Unis étaient ceux des secteurs de l’éducation (75 %), du tourisme d’accueil et du jeu (74 %), de la santé (73 %), des institutions financières (71 %), de l’immobilier (71 %), et de l’énergie et des services publics (70 %). Fait intéressant, aux États-Unis, le taux de souscription des secteurs de l’énergie et de l’exploitation minière n’était que de 33 % en 2015 (en baisse par rapport au taux de 47 % enregistré en 2013). Aux États-Unis, le taux de souscription par région a été relativement stable de 2012 à 2015 : il s’établissait à 72 % dans le Nord-Est, tandis qu’il était plus bas dans le Sud (54 %), dans le Midwest (57 %) et dans l’Ouest (59 %) du pays.

Les mesures gouvernementales

Les sinistres couverts qu’ont entraînés les attentats du 11 septembre 2001 totalisent environ 32,5 millions de dollars . Puisque la majeure partie des coûts financiers associés aux attentats ont fini par être assumés par les réassureurs et que, par la suite, plusieurs d’entre eux se sont retirés du marché, les assureurs ont fini par exclure le risque terroriste de leurs polices d’assurance. Les entreprises ne pouvaient donc plus se procurer d’assurance contre le terrorisme. En 2002, afin « d’assurer le maintien de l’offre à coût raisonnable de garanties d’assurance pour entreprises contre les dommages matériels dus au terrorisme, et afin de permettre au marché du secteur privé de se stabiliser et d’être en mesure d’absorber de nouveaux sinistres résultant d’actes terroristes », le Congrès américain a promulgué le Terrorism Risk Insurance Act (TRIA).

Le TRIA exigeait essentiellement que les assureurs offrent des garanties d’assurance aux entreprises contre les dommages matériels résultant d’actes officiellement reconnus en tant qu’attentats terroristes et que soient mis en place « des modes de compensation partagés entre les secteurs privé et public pour couvrir les sinistres couverts de cette nature ». En réalité, le TRIA a fait du gouvernement américain un assureur de dernier recours, c’est-à-dire un partenaire dont les réserves financières aident à régler les demandes d’indemnité en cas d’attentats terroristes de grande envergure, mais seulement après que les entreprises et les assureurs concernés aient payé les franchises qu’ils doivent assumer. Par conséquent, les assureurs américains doivent inclure des garanties d’assurance contre le terrorisme dans toutes leurs polices d’assurance de dommages et les modalités de ces garanties doivent être sensiblement semblables à celles des garanties couvrant d’autres risques.

La portée du TRIA a été élargie en 2007, puis en 2015, quand cette loi a pris le titre de : Terrorism Risk Insurance Program Reauthorization Act of 2015 (TRIPRA). Les principaux facteurs pouvant déclencher l’application des dispositions du TRIPRA (et de son prédécesseur, le TRIA) sont les suivants :

- l’événement de nature terroriste doit répondre à la définition d’« acte terroriste »;
- l’acte terroriste doit être officiellement reconnu comme admissible en vertu de la loi par le Département du Trésor des États-Unis, après entente avec le secrétaire d’État et le procureur général, et en consultation avec le secrétaire à la Sécurité intérieure des États-Unis;
- l’événement de nature terroriste doit avoir entraîné des pertes qui excèdent le seuil d’indemnisation prescrit (140 millions de dollars en 2017).

Fait à noter, jusqu’à ce jour, le TRIPRA n’a versé aucune indemnité parce qu’aucun acte de terrorisme n’a officiellement été reconnu comme tel par les autorités responsables.

Le Royaume-Uni, la France, Israël et l’Espagne ont tous mis en place des consortiums d’assureurs à participation obligatoire contre le terrorisme tandis qu’environ 20 autres pays ont adopté des consortiums à participation facultative. Les dispositions régissant ces consortiums permettent aux compagnies en assurance de biens d’élargir les garanties d’assurance contre le terrorisme en fonction des modalités énoncées dans la loi dont relève le consortium. La Pool Reinsurance Company Ltd. (Pool Re) est le premier consortium d’assureurs de ce genre au Royaume-Uni. Il s’agit d’un consortium à participation facultative qui a été fondé en 1993, dans la foulée d’actes terroristes perpétrés par l’IRA, en raison des difficultés vécues par les assureurs et les réassureurs de l’époque à compenser les dommages couverts au moyen de produits d’assurance conventionnels. La Pool Resinsurance Company affirme avoir versé jusqu’à ce jour plus de 600 millions de livres afin de régler des demandes d’indemnité. Les garanties offertes par la Pool Reinsurance Company, qui sont sur base tous risques, couvrent notamment les attaques mettant en cause des dispositifs chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires (CBRN) à leur pleine valeur.

Il n’existe aucun consortium d’assureurs contre le terrorisme au Canada et James Gregory, de la firme Aon, ne prévoit pas que ce puisse être le cas ici. « Règle générale, les consortiums d’assureurs contre le terrorisme sont habituellement mis en place lorsqu’il est difficile de se procurer une telle assurance sur le marché ordinaire. Je ne crois pas que le gouvernement canadien ait l’intention de former un tel consortium puisque les assureurs offrent actuellement de l’assurance contre le terrorisme sur le marché canadien », indique M. Gregory.

Définir le terrorisme

Comme pour toute assurance, il faut en premier lieu déterminer la portée de la garantie en définissant le risque assuré, c’est-à-dire en précisant, dans ce cas-ci, ce qui constitue un « acte de terrorisme ». Au moment de se procurer une garantie, les assurés devraient toujours examiner la définition du terme « terrorisme » incluse au contrat. En vertu du TRIPRA, par exemple, la définition du terrorisme est restreinte à un événement qui doit avoir été officiellement reconnu comme tel par les autorités gouvernementales fédérales. Tout événement de nature terroriste qui n’est pas officiellement reconnu à ce titre ne satisfait tout simplement pas à la définition figurant dans les polices régies par cette loi.

« Aon a élaboré sa propre définition de ce qui constitue un acte de terrorisme et cette définition est très large. Elle englobe tout acte commis à des fins politiques, religieuses ou idéologiques », ajoute M. Gregory. Le libellé standard des polices d’Aon couvre également le sabotage, qui est essentiellement un acte subversif commis au nom d’un objectif de nature politique, religieuse ou idéologique.

Les définitions du terme « terrorisme » qui sont typiquement incluses aux contrats d’assurance n’englobent pas les risques de nature politique et ne couvrent pas les dommages découlant de grèves, d’émeutes, de mouvements populaires, de rébellions, de révolutions, de guerres, d’insurrections ou de cyberterrorisme. Mais, il existe des contrats qui comportent des définitions plus étendues. « Vous pouvez souscrire une police dotée d’une définition plus large qui couvre les dommages résultant d’émeutes, de grèves et de mouvements populaires. Un tel contrat couvrirait, par exemple, les dommages causés par des manifestants à un sommet du G20 », déclare M. Gregory. « Le libellé de la garantie la plus étendue couvrirait la guerre étrangère ou civile, la révolution et d’autres événements similaires. Vous pourriez aussi ajouter une garantie pour couvrir les risques liés aux dispositifs chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires (CBRN), mais ce type de garantie coûte très cher et sa disponibilité est restreinte », ajoute James Gregory.

L’assurance contre le terrorisme

L’assurance contre le terrorisme peut être souscrite pour couvrir à la fois les risques propres de l’assuré et ceux de tiers. Au Canada, les entreprises peuvent se procurer une police d’assurance contre le terrorisme distincte ou annexer un avenant à leur contrat d’assurance des biens. « Certains assureurs sont assujettis aux restrictions imposées par des traités de réassurance qui leur interdisent de couvrir le terrorisme. Dans un tel cas, les entreprises devraient opter pour une police distincte », déclare James Gregory.

En revanche, aux États-Unis, les garanties offertes en vertu du TRIPRA font habituellement partie intégrante des polices d’assurance des biens sur base tous risques. Les entreprises peuvent cependant souscrire une police d’assurance des biens distincte contre les dommages dus au terrorisme. Les avantages les plus évidents que procure une telle police distincte aux États-Unis sont que la définition n’est pas limitée aux incidents qui sont officiellement reconnus par le gouvernement fédéral et que le montant de garantie souscrit peut couvrir la totalité des pertes subies.

Une police d’assurance distincte contre le terrorisme est avantageuse parce que la définition d’acte terroriste qu’elle comporte peut être assez large. Les montants de garantie offerts dans les polices distinctes sont aussi souvent plus élevés que ceux prévus dans un avenant. En outre, les polices distinctes peuvent inclure des modalités et des montants de garantie différents afin d’adapter et d'étendre la garantie à des emplacements particuliers. Par exemple, si une entreprise exerce ses activités dans une région du monde potentiellement exposée à un risque de guerre et que ce risque peut être couvert dans le cadre d’une assurance combinée, l’entreprise pourrait également se procurer une garantie pluriannuelle. Une assurance des pertes d’exploitation peut aussi être incluse. Le libellé du contrat couvrant les pertes d’exploitation serait rédigé de façon à inclure la période d’indemnisation spécifiée dans la police.

Produits étendant la portée de l’assurance contre le terrorisme

À mesure que le modus operandi des attaques terroristes évolue, la demande pour de nouveaux types de garanties adaptées augmente. Ainsi, bien que les dommages matériels résultant d’une attaque terroriste puissent être relativement limités (notamment si on les compare aux dommages subis lors des attentats du 11 septembre 2001), les frais devant être assumés par une entreprise dont les activités sont interrompues en raison d’une attaque d’envergure restreinte pourraient tout de même atteindre des montants considérables. De même, si un gouvernement décrète le couvre-feu dans une région donnée ou en empêche l’accès, les activités des entreprises établies dans cette région pourraient être perturbées pendant une période indéfinie.

Voici quelques produits offerts sur le marché qui étendent la portée de l’assurance contre le terrorisme :

Pertes d’exploitation - il ne faut pas oublier qu’en cas d’attaque terroriste, bien qu’une entreprise puisse être exemptée de dommages matériels directs, elle pourrait devoir fermer ses portes pendant un certain temps en raison de l’attaque; une assurance des pertes d’exploitation qui exige que l’entreprise subisse des dommages matériels directs comme condition de versement d’une indemnité pourrait se révéler insuffisante;
Violence politique - cette garantie peut être offerte séparément ou faire partie intégrante d’une police d’assurance contre le terrorisme;
Frais d’évacuation supplémentaires en cas de menace;
Annulation de réservations;
Annulation d’événements;

Dispositifs chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires (CBRN) - cette garantie couvre les risques tels que les attaques mettant en cause l’anthrax, le ricin, les virus et les « bombes sales » (p. ex., une personne en possession de matériaux radioactifs expose d’autres personnes aux radiations); la garantie relative aux incidents mettant en cause des dispositifs CBRN est habituellement limitée à une zone définie (p. ex., un quartier d’affaires central ou une zone se trouvant dans un rayon de 5 à 15 km, ou de 3 à 10 milles, d’un point précis); cette garantie est très dispendieuse parce que les risques nucléaires sont presque toujours exclus aux termes des traités de réassurance, ce qui fait que peu d’assureurs l’offrent, selon M. Gregory;
Situations mettant en cause un assaillant actif – selon M. Gregory, il s’agit d’un type de garantie relativement nouveau au Canada; il ajoute que cette garantie couvre les incidents impliquant des personnes qui pénètrent dans la propriété d’un assuré en brandissant une arme quelconque et dont les gestes n’ont pas de connotation politique, qu’elle prévoit des indemnités pour les dommages matériels, les consultations psychologiques offertes aux survivants et la perte d’attractivité de la propriété, et qu’elle couvre même les frais engagés pour enquêter sur les menaces formulées à l’égard de l’assuré. 

Difficultés en matière de production

En ce moment, il n’y a aucun problème particulier à signaler sur le plan de la production dans le milieu de l’assurance contre le terrorisme. Dans le cas d’une garantie couvrant les risques propres de l’assuré, les rédacteurs production cherchent à obtenir un tableau détaillant la valeur des biens à assurer. Ce tableau devrait inclure des renseignements au sujet des catégories de biens et de leur emplacement.

Tarification

L’assurance contre le terrorisme est relativement abordable. Les primes sont généralement établies en fonction d’un pourcentage de la prime payée pour la police d’assurance des biens et « elles correspondent habituellement à un faible pourcentage de celle-ci », affirme James Gregory. Le pourcentage varie selon le secteur d’activité de l’assuré et la région où se situe le risque. En 2015, les entreprises du Nord-Est des États-Unis (la région où les primes sont les plus élevées dans ce pays) assumaient une prime médiane de 29 $ par million de dollars d’assurance en assurance contre le terrorisme. Aux États-Unis, selon la société Marsh, les entreprises situées dans les principales agglomérations urbaines sont susceptibles de payer des primes plus élevées pour leur assurance contre le terrorisme. Fait intéressant, les tendances observées par la société Marsh en assurance contre le terrorisme suggèrent que l’on assistera à une baisse des primes et à une amélioration des garanties.

Gérer et atténuer le risque terroriste

Pour en arriver à gérer le risque terroriste, les entreprises doivent d’abord comprendre dans quelle mesure elles sont exposées à ce risque et à d’autres types d’événements similaires, et ensuite évaluer l’importance de cette exposition. Or, il devient de plus en plus difficile de déterminer avec précision cette exposition parce que :

- la probabilité qu’un acte terroriste survienne est plus élevée que jamais;
- les conséquences potentielles découlant de tels actes s’aggravent au fur et à mesure qu’augmente le nombre d’attaques massives perpétrées avec des armes plutôt qu’avec des bombes.

Une entreprise doit tenir compte des facteurs suivants au moment d’évaluer son exposition au risque terroriste :
- l’intérêt que présente l’entreprise ou son emplacement en tant que cible pour les terroristes - il faut examiner la nature et l’emplacement de l’entreprise, les caractéristiques de ses propriétaires, le nombre de personnes fréquentant les lieux, l’intérêt que présentent les entreprises adjacentes, etc.;
- l’intérêt que présentent certains actifs ou certaines installations de l’entreprise - il faut prendre en considération le niveau de sécurité, l’accessibilité des entrées, la solidité des structures, les plans d’évacuation, etc.;
- les risques financiers – il faut étudier le risque auquel est exposé le capital de l’entreprise, les retombées financières liées à l’interruption des activités pour cause de dommages directs et collatéraux, les franchises et les montants de garantie requis, etc.

Les entreprises doivent également évaluer l’efficacité de leur programme de gestion des crises en cas d’attaque terroriste. Par exemple, est-ce que leur programme contient des mesures relativement, entre autres, aux enquêtes sur les menaces reçues, aux procédures d’évacuation, aux consultations psychologiques pour les survivants et aux protocoles d’intervention en cas de tireur actif.

Il existe un certain nombre d’outils et de modèles analytiques pouvant aider les entreprises à évaluer leur exposition au risque terroriste et à déterminer les montants de garantie dont elles ont besoin. Les entreprises peuvent effectuer ces analyses elles-mêmes ou les confier à des experts. La société Aon, par exemple, offre des services d’évaluation du risque de perte maximale (« probable maximum loss » ou PML) qui quantifient et qualifient l’exposition au risque terroriste. Ces évaluations s’appliquent à la fois aux risques de dommages matériels et de blessures pouvant toucher les entreprises et leurs employés. « Nos clients paient pour les évaluations PML, mais les sommes qu’ils y investissent sont souvent compensées par des économies de primes lorsqu’ils souscrivent un montant de garantie fondé sur des données probantes au lieu de deviner les montants d’assurance dont ils ont besoin », déclare James Gregory. 

Conclusion

Comme l’indique la société Aon, les attaques terroristes sont maintenant considérées comme un risque prévisible. Bien que de nombreuses entreprises réalisent maintenant qu’elles sont susceptibles de subir des dommages matériels en raison d’attaques terroristes, elles doivent aussi tenir compte du fait que ces risques évoluent, tout comme les moyens mis en œuvre par les terroristes. Par conséquent, les entreprises doivent comprendre et évaluer les autres types de risques auxquels elles s’exposent, notamment les pertes d’exploitation attribuables à l’interruption de leurs activités ainsi que les autres risques qui lui sont propres et ceux de tiers. Par exemple, si une entreprise ne s’est pas dotée d’un protocole d’intervention pour faire face aux tireurs actifs, ou si celui qu’elle a adopté n’est pas adéquat, elle pourrait recevoir des demandes d’indemnité au titre de sa responsabilité civile dans l’éventualité d’une telle attaque.

Les dirigeants d’entreprises doivent collaborer avec les courtiers d’assurance et les spécialistes en gestion de risques pour s’assurer qu’ils évaluent de manière réaliste leur exposition au risque terroriste et pour découvrir des méthodes de gestion et d’atténuation de ces risques. Heureusement, les outils dont dispose l’industrie de l’assurance pour contrecarrer les effets du terrorisme ont évolué et la plupart des entreprises canadiennes sont en mesure de se procurer à prix raisonnable des solutions d’assurance adaptées à leurs besoins particuliers.